提升国家公园“一户一岗”政策的内生动力

国家公园实行最严格保护，如何在当地取得更广泛的群众支持？

在我国首批正式设立的国家公园中，三江源、东北虎豹两个国家公园全面推行了“一户一岗”生态管护员政策（以下简称“一户一岗”）。该政策通过广泛吸纳原有居民参与保护工作，有效缓解了当地保护与发展矛盾。

2022年以来，国家林草局发展研究中心国家公园社会经济效益监测课题组连续4年跟踪研究“一户一岗”。总体看，该政策短期内取得了显著的稳定作用，长期还需增强可持续性。依托该政策促进原有居民自发形成绿色发展路径，使“一户一岗”成为促进国家公园共建共管的重要抓手。持续推进“一户一岗”，还需持续优化完善，进一步建立健全共建共管机制，逐步改变财政投入“输血”现状，多元化提升内生动力，继续在地广人稀、保护与发展矛盾典型突出的重要生态区域有效推广该政策，为国家公园建设争取更广泛的群众支持。

主要做法和成效

追溯政策起源，国家公园“一户一岗”脱胎于我国脱贫攻坚时期诞生的生态护林员政策，又与国家公园体制有机结合，岗位设置更密集，以工代赈属性更突出。

2016年，《三江源国家公园体制试点方案》首次提出以牧户为单位设置管护岗位。2023年，东北虎豹国家公园开始全面实施“一户一岗”。经过近10年探索，“一户一岗”成效显著。

一是扩大了就业增收。三江源、东北虎豹国家公园约2.3万名国家公园原有居民成为受益者，户均年增收1万—2万元。需要说明的是，首批5个国家公园共选聘了5万多社区居民从事保护相关工作，这其中包括“一户一岗”受益者，也包括非国家公园资金渠道支持选聘的生态护林员。

二是提高了居民政策满意度。2025年调研显示，受访户对“一户一岗”的政策满意度已超过75%。在东北虎豹国家公园，管护员收入有效弥补了因管控升级而造成的副业损失，居民对管控政策的接受度由实施“一户一岗”前的51%上升到87%。不少居民利用劳动报酬所得购置防熊屋、电子围栏等设备，增强了事前预防，减少了野生动物致害与理赔纠纷。

三是促进了社区参与治理创新。“一户一岗”遵循了“管理局统筹、县建、乡管、村用”模式，乡、村两级在名额申报、任务分配、管护员使用中发挥关键作用。共建共管得到有益探索。为防止全员上岗变成全员上山，“一户一岗”向多功能发展。东北虎豹国家公园春化镇三道沟村将96名管护员分组，在巡护之外开展防火盯梢、防护设施维修等工作，叠加社会组织设备捐赠，野生动物致害率显著下降，村民对国家公园归属感显著增强。

四是充实了基层管护力量。三江源国家公园地广人稀、海拔高、交通不便，社区自治与专业管护有机结合是理想的生态保护模式。“一户一岗”统筹区域内各类公益岗位设置，加强了基层管护力量，牧民转化为生态保护者，降低了人为活动管控成本。同时也涌现出一批不怕吃苦、甘于奉献的基层生态管护员，村民普遍主人翁意识强、生态保护意识高，在极端自然条件下能够完成艰苦的管护任务，并以此为乐。

面临的问题和困难

“一户一岗” 政策见效快、可操作性强，兼顾了生态保护、民生改善与基层治理。同时，国家公园大尺度生态空间的人地关系具有复杂性，全国各地的实际情况亦不相同，从公平、均衡、普惠、可及的价值取向出发，政策的下一步推广还面临突出问题。

队伍年龄结构老化，园区内人口就地安置难度将进一步增加。前期摸底调查数据显示，东北虎豹国家公园所在地区共有户籍人口约2.3万户，身体条件可以承担巡护工作的有10437人，其中55岁以下6184人、约占59.25%，56—60岁1770人、约占16.96%，61—65岁1069人、约占10.24%，66岁以上1414人、约占13.55%。若维持现有机制不变，未来10年，56—65岁这批居民将因年龄过大从现有管护队伍逐步退出，管护员队伍因自然减员预计产生约27%的人员缺口。

选聘办法没有回答“谁有资格享受政策”。东北虎豹国家公园“一户一岗”选聘工作具有典型性，目前的选聘范围限定在园区内常住户籍、具备劳动能力居民，部分天窗区居民、森工企业职工家属也纳入了选聘范围，照顾了不同群体诉求，但调研发现基层也存在不同声音。一是以劳动换取补偿的政策机制对老年留守家庭构成歧视，一些老年居民对未纳入选聘范围表达不满。二是园区外还有近7万名原住居民生产资料在园区内，受到国家公园管控措施影响，但现有选聘办法未能覆盖这些群体。

财政为主的“按户发钱”机制长期面临可持续性压力。国家林草局发展研究中心前期研究表明，在巩固脱贫攻坚成果背景下，“一户一岗”短期内发挥了兜底作用，但近年随着选聘人数持续增加，财政面临一定压力。政策在缓解生计困难上具有阶段性成效，但减贫效果递减，呈现出“输血”特征。如缺少矛盾调处、产业发展促进等巩固提升措施，政策可持续性难以维持，也不利于形成绿色发展模式。

协作机制有待完善，配套保障亟待建立。目前，三江源、东北虎豹“一户一岗”保障资金主要来自中央财政的国家公园转移支付，由国家公园管理机构牵头实施，但在具体执行中仍需依赖地方政府部门协同。按职责，国家公园管理机构要考虑生态保护效益，地方协同落实有关政策过程中要考虑社会稳定，因协同高效的管理体制尚未捋顺，执行中“一户一岗”的购买服务属性被弱化，更强调平均发放。数据显示，政策初期可以依靠基层自发监督管理，长期还需制度创新激发管护员队伍内生动力。

对策建议

优化队伍结构，建立分层分类的用人机制。针对管护员队伍老龄化趋势、后备力量不足的问题，应在稳定的前提下逐步减员提质。顶层设计应明确逐步探索基础岗、专业岗分层改革方向。一方面，保留现有岗位安排，稳定中老年群体的收入和预期；另一方面，面向国家公园智慧管理、宣传讲解、野生动物救护、绿色产业发展、生态管护员队伍建设等亟须专业人才的领域，设立专业化岗位，通过公开招聘、择优录取、绩效考核等方式充实队伍。

明确政策定位，通过创新完善制度统筹短期兜底与长期发展。可在其他保护地探索多样化的生态管护员模式。第一种为“三江源”模式，对于地广人稀的大尺度生态空间，整合各类生态公益岗位施行生态管护员制度，强化原有居民自我管理，带动区域生产生活方式绿色转型，突出绩效考核管理在收入调节中的作用，允许居民在取得管护员资格后对管护任务进行二次分配或转让，减少“一户一岗”在岗位分配中的局限性。第二种为“东北虎豹”模式，基础岗收入明确为补偿型收入，做好民生兜底，动态调整队伍结构，探索以自愿申报制为选聘依据的专业岗招募，逐步促进整体管护员队伍减员提质。

拓宽资金来源，支持管护员职业教育。积极探索多元资金渠道，在国家公园转移支付资金中增加生态管护员资金支持方向，用于支持专业岗队伍建设、岗位技能培训等，鼓励地方加强岗位技能培训、促进生态产业配套支持，增加“造血”能力。充分发挥国家公园基金作用，引导社会捐赠、企业资助、公益慈善等资金参与管护员队伍建设，优先支持野生动物防护设备、交通工具等实物捐赠。尝试由国家公园管理机构购买社会服务，鼓励环保组织、社区合作社参与部分生态巡护、科研辅助和宣传教育工作，形成政府购买、社会参与的良性工作机制。

以生态管护员制度为契机，促进共建共管机制建立。将生态管护员队伍制度纳入地方国家公园制度中，将队伍建设作为国家公园生态保护修复任务的配套项目，考虑在申报过程中每个项目固定配置1个原有居民就业岗位。强化国家公园管理机构在选聘、培训、管理、考核中的职能，明确基础岗管护员制度的实施是国家公园管理机构及地方政府共同责任，细化分工协作机制，加强以村屯为最基本单元的管护员建设管理，加强政策宣传，调动原住居民参与国家公园日常管理工作积极性。（国家公园社会经济效益监测课题组）